מהי משילות משולבת? מהו הרקע לצמיחתה? מהם יתרונותיה וחסרונותיה? האם בכוחה להציע פתרון למשבר הלגיטימציה של הדמוקרטיה? בכל אלה ועוד דנים מאמרי הספר משילות משולבת בישראל: היבטים תיאורטיים ומעשיים, בעריכת יצחק גל-נור, ליהיא להט ונטע שר-הדר. הספר מתבסס על עבודתה של קבוצת מחקר שפעלה במכון ון ליר בירושלים בשנים 2015–2018, והוא השלישי בטרילוגיה העוסקת במדיניות ציבורית בישראל. קדמו לו הספרים מדיניות ההפרטה בישראל: אחריות המדינה והגבולות בין הציבורי לפרטי, ורגולציה בישראל: ערכים, אפקטיביות, שיטות.

כמחצית ממאמרי הספר תיאורטיים באופיים ומבקשים לעמוד על טיבו של הסדר המשילות המשולבת ולבחון אותו לאור תיאוריות של דמוקרטיה ושל מדיניות ציבורית. המאמרים האחרים מציגים מקרי בוחן מישראל שמלמדים על התנאים הדרושים להצלחת ההסדר ועל היתרונות והחסרונות הגלומים בו. בישראל, כך עולה מהספר, השימוש בהסדרי משילות משולבת נובע בעיקר מצורך מעשי, ולאו דווקא משיקולים ערכיים. הסדרים אלו אינם מחליפים את ההסדרים הקיימים, אלא הם כלי נוסף, "רך" יותר, בארגז הכלים של השלטון. שני מקרי בוחן עוסקים בהסדרי משילות משולבת ברשויות מקומיות ערביות, באופן שיש בו כדי להעשיר את הדיון ולהוסיף לו זוויות חדשות.

מהי משילות משולבת?

במסגרת תפיסת הניהול הציבורי החדש, שהתפתחה בעידן הניאו-ליברלי, המדינה הפכה במקרים רבים לספק שירותים, והאזרח – ללקוח שמצפה לתמורה בעבור המיסים שהוא משלם. המדינה אימצה שיטות ניהול מהמגזר העסקי, והיא עשתה זאת בין השאר על ידי הקטנת המגזר הציבורי (הפרטה) ומיקור-חוץ. מהלכים אלו החלישו את המומחיות והידע של המינהל הציבורי ואת יכולתו לעצב מדיניות וליישמה. יתרה מזו, העברת האחריות להספקת שירותים ציבוריים לידי חברות פרטיות עוררה חשש לאיכות השירות הניתן לציבור ולפגיעה בערכים ציבוריים (ראו על כך בספר הראשון בסדרה, מדיניות ההפרטה בישראל, בין השאר במאמרם של רונן מנדלקרן ואריק שרמן "הפרטה של שירותים חברתיים באמצעות מיקור-חוץ").

הרפורמות הניאו-ליברליות הותירו חלל שהלך והתמלא בארגונים חוץ-ממשלתיים, באופן שחולל שינויים בתפקידי המדינה ובחלוקה של תחומי האחריות, הסמכויות והביצוע. תהליכים אלו ואחרים הובילו לחיפוש דרכים חדשות לעיצוב המדיניות הציבורית. מתחילת שנות האלפיים הלכה והתפתחה תפיסה שלפיה המדיניות הציבורית אינה נחלתו הבלעדית של השלטון, אלא היא מעוצבת מתוך שיתוף פעולה עם מגזרים אחרים; והאזרחים אינם עוד "לקוחות", אלא הם שותפים לקבלת ההחלטות. בין השאר, תפיסה זו החזירה למדיניות הציבורית את הממד הערכי. במסגרת שינויים אלו התפתחה המשילות המשולבת, הסדר המושתת על אמון, על התדיינות ועל חתירה להסכמות. אומנם, שיתוף פעולה בין מגזרים אינו תופעה חדשה, אך הסדרי המשילות המשולבת הם פורמליים, ממוסדים ומחייבים יותר. בהסדרים אלו הגופים החוץ-ממשלתיים שותפים בקבלת ההחלטות ואינם משמשים יועצים בלבד.

משילות משולבת: יתרונות וחסרונות

כפי שמראים המקרים המתוארים בספר, הסדרי המשילות המשולבת עשויים להציע פתרון, גם אם חלקי, לבעיות המשילות הקשות שהמדינה נקלעה אליהן. הם קידמו נושאים שהוזנחו שנים רבות – כמו הוראת המתמטיקה וקידום רשויות מקומיות מוחלשות; הם אפשרו לחבר אינטרסים משותפים כדי להשיג תוצאה מיטבית, כמו במקרה של השותפות לקיימות אזורית ברמת הנדיב; הם סייעו לגיוס ולאיגום של משאבים, כמו בתחום החינוך ברשויות המקומיות; והם העניקו לגיטימציה למהלכים בקרב אוכלוסיות המאופיינות בחשדנות כלפי הממסד, כמו החברה הבדואית.

עם זאת, הספר מיטיב לעמוד על חולשותיו של הסדר המשילות המשולבת ועל הסכנות הטמונות בו. הסדר זה מתבסס על שיתוף של בעלי עניין ועל בניית הסכמות, ואלה דורשים השקעת זמן, כוח אדם ומשאבים אחרים, ולכן התהליך עלול להיות יקר, מסורבל וארוך מאוד. יתר על כן, לעיתים השותפויות מקדמות את האינטרסים של בעלי העניין אך לא את האינטרסים של הציבור הרלוונטי. עוד נטען כי מנגנונים אלו עלולים לפגוע בדיון הציבורי הרחב ואף לשעתק דפוסי כוח. ומעל לכול, בהסדרים אלו יש כדי לערער את התפיסות המסורתיות אשר לתפקיד המדינה והמינהל הציבורי, ולכן הם עלולים להחליש את המדינה ולפגוע באחריותה כלפי הציבור. אשר על כן, עורכי הספר הציבו שתי שאלות מנחות: האחת, האם המשילות המשולבת מקדמת ערכים ציבוריים? והאחרת, האם המשילות המשולבת מחזקת את הדמוקרטיה?

אשר לשאלה הראשונה, נטען כי ישנם תנאים המשפיעים על יכולתו של הסדר המשילות המשולבת לתרום לגיבוש ערכים ציבוריים, ולעיתים שימוש בהסדר זה אינו מועיל ואף עלול להזיק. ליהיא להט ונטע שר-הדר מנסות במאמרן לזהות את התנאים הללו, והן מסיקות בין השאר שמנגנון המשילות המשולבת מתאים למצבי החלטה שבהם נדרשים ידע מקצועי או מומחיות, ומתאים פחות למצבים שבהם אין הסכמה על הערכים שיש לקדם.

גם התשובה על השאלה השנייה, אשר להשפעה על הדמוקרטיה, אינה חד-משמעית. גייל טלשיר טוענת במאמרה שהמשילות המשולבת תוכל לתרום ללגיטימציה של הדמוקרטיה רק אם תיצור ערך ציבורי מחודש לשירות המדינה, לציבור ולמדינה; ואילו רונן גופר, במאמרו על משילות משולבת בתחום הרגולציה, טוען שלצורך חיזוק הרכיבים הדמוקרטיים במשילות המשולבת יש לזהות את נקודות החולשה שלה, בין השאר בכל הנוגע לייצוג וליחסי הכוחות בין המשתתפים. השאלה בדבר השפעתם של הסדרי המשילות המשולבת על כוחה של המדינה נותרת במידה רבה פתוחה: מצד אחד שחקנים רבים יותר משתתפים בתהליך קביעת המדיניות, אך מצד אחר האחריות המשפטית והרשמית של המדינה נותרת בעינה.

שותפים לא שווים: פערי עוצמה בהסדרי משילות משולבת

כאמור לעיל, נסיגת המדינה מתפקידיה המסורתיים הותירה חלל שהתמלא במידה רבה על ידי שחקנים חוץ-ממשלתיים, בהם ארגוני החברה האזרחית. הסדרי המשילות המשולבת הם אחד הפתרונות לריבוי השחקנים בזירת המדיניות הציבורית, אך כפי שמראים מאמרי הספר, ליחסי הכוח ביניהם יש חשיבות מכרעת בהצלחת הסדרים אלו. כאשר השלטון המרכזי חלש למול החברה האזרחית המתעצמת, יש במנגנוני המשילות המשולבת כדי לתרום ליכולת המשילות. אך כאשר השלטון המרכזי חזק, הוא אינו שש לוותר על כוחו במסגרת השותפות.

כך עולה למשל ממאמרה של ורדה שיפר, המבוסס על מחקר פעולה שנעשה בכפר קאסם מטעם מכון ון ליר. אומנם, שיפר מציינת, הסדרי המשילות המשולבת עשויים לחזק רשויות מקומיות מוחלשות, וליצור חלוקה מחדש של סמכויות ושל תפקידים בהן, אך הם אינם פותרים את בעיות האמון ויחסי הכוחות בין הרשות המקומית לשלטון המרכזי. כך מצאו גם קאסם אלצראיעה ורותם ברסלר-גונן, שמאמרם מתאר מיזמים לתעסוקת נשים בדואיות בנגב. מסקנתם הייתה שהמשילות המשולבת איננה פותרת את בעיית יחסי העוצמה בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי, אך היא מעניקה לגיטימציה למעורבים בתהליך ובכך היא מאפשרת לקדם מהלכים לטובת התושבים.

פערי עוצמה יש לא רק בין מוסדות השלטון למגזרים האחרים. כפי שמראה מיכל אלמוג-בר במאמרה על ארגוני החברה האזרחית, ארגונים קטנים ובינוניים מתקשים להצטרף לשותפויות בין-מגזריות ולפעול בהן, שכן חסרה להם הקִרבה לממשלה, הידע, הניסיון והמשאבים הדרושים. בפועל, נטען, ארגונים חזקים דוחקים את רגליהם של ארגונים חלשים.

הספר משילות משולבת בישראל: היבטים תיאורטיים ומעשיים מציע בחינה רב-ממדית, מקיפה ומפוכחת של הסדרי המשילות המשולבת ושל יישומם בישראל. הוא עומד על הצורך בהסדרים מעין אלו במציאות הפוליטית והחברתית של ימינו, אך גם על הסכנות הגלומות בהם. הוא מבקש להמשיג את המשילות המשולבת ולהציע דרכים שבהן היא תוכל לחזק את הדמוקרטיה ולקדם ערכים ציבוריים; ומקרי הבוחן המתוארים בו מצביעים על הרכיבים החיוניים בהסדרים אלו, על נקודות התורפה שלהם ועל התנאים שבהם מומלץ – או לא מומלץ – להשתמש בהם. הספר הוא בבחינת השלמה לשני הספרים הקודמים בסדרה, וכמוהם יש בו כדי לתרום תרומה חשובה, גם תיאורטית וגם מעשית, לתחום המדיניות הציבורית בישראל.

ביום רביעי ה-7.6.23, התקיים במכון ובשידור חי אירוע על הטרילוגיה – "בעד או נגד הפרטה? יותר רגולציה או פחות רגולציה? משילות – מה זה?".