מחקר זה הוא חלקו הראשון של מחקר מקיף אשר נועד לבחון את התפתחות מערכת הפנסיה בישראל ולסרטט את דמותה הנוכחית על הישגיה וחולשותיה. מובאת בו סקירה מקיפה של הרפורמות שהונהגו בשני העשורים האחרונים במערכת הפנסיה בישראל לשני רבדיה – רובד הביטוח הלאומי ורובד הפנסיה התעסוקתית – מתוך ניתוח מאפייניהן המרכזיים והתפיסות שהנחו אותן. הסקירה מלווה בתיאור כמה דגמי רפורמות שהונהגו בארצות OECD.
בחינת התפתחות רובד הפנסיה הראשון – קצבאות הזקנה, השאירים והנכות של הביטוח הלאומי – מראה שלוש מגמות עיקריות:
הימשכות התהליך של הרחבת הכיסוי האוניברסלי.
נסיגה מהתפיסה היחסית של עדכון הקצבאות.
התגברות השימוש בדמי ביטוח לאומי ככלי במדיניות הפיסקלית והתעסוקתית של הממשלה.
בחינת התפתחות רובד הפנסיה השני, הפנסיה התעסוקתית, מעלה חמישה מאפיינים מרכזיים:
מעבר מתוכניות פנסיה שבהן הזכויות מוגדרות (DB) לתוכניות שבהן ההפרשות מוגדרות (DC).
מעבר מהשקעה באג"ח ממשלתיות מיוחדות לתוכניות הפנסיה (אג"ח מיועדות) להשקעה בשוק ההון החופשי.
שינוי הבעלות על ערוצי החיסכון לטווח ארוך: קרנות הפנסיה הועברו מבעלות ציבורית לבעלות פרטית וקופות הגמל הועברו מבעלות של הבנקים לבעלות של בתי השקעות וחברות ביטוח.
הפניית הטבות המס לחיסכון ארוך טווח לפרישה בלבד והדגשת החיסכון לקצבה על חשבון הרכיב ההוני, והאחדה של הטבות המס לכל ערוצי החיסכון: פנסיה, ביטוח מנהלים וקופות גמל.
הנהגת חובת פנסיה מכוח צו ההרחבה להסכם הקיבוצי בדבר פנסיה מקיפה במשק, כצעד ראשון לקראת חוק פנסיית חובה.
הרפורמות בישראל הונהגו בפרק זמן קצר יחסית והובילו לשינויים מרחיקי לכת לא רק במערכת הפנסיה אלא גם בשוקי ההון; הן הביאו למעבר ממערכת פנסיה מווסתת על ידי הממשלה למערכת הפועלת בשוק החופשי. רפורמות אלו משקפות בבירור תפיסה שלפיה האחריות על הפנסיה מונחת לפתחו של היחיד, הסיכונים הכרוכים בה מוטלים עליו, ואילו המדינה מסתפקת ברגולציה של הגופים הפרטיים ובהבטחת רמת הקיום הבסיסית באמצעות קצבאות הביטוח הלאומי. בעקבות זאת נוצרה מערכת פנסיה שבה הרובד הממלכתי מצומצם ביותר יחסית למדינות OECD. הדבר ניכר בין השאר ביחס ציבורי--פרטי של ההכנסה מפנסיה ומקצבאות, ובשיעורי עוני גבוהים יחסית בקרב הקשישים. השינויים שהונהגו בינואר 2008 – צו ההרחבה להסכם הקיבוצי וההחלטה לקבוע קצבה מינימלית במסגרת כל ערוצי החיסכון לפנסיה – מעידים על חריגה מסוימת מתפיסה זו. אלו הם צעדים חשובים לעיצוב המערכת בעשורים הבאים, גם אם הם טעונים שיפור. מכל מקום, חשוב לוודא שצעדים אלו או אחרים שיינקטו לא יובילו להחלשתו של הרובד הראשון.
המשבר הפיננסי שפקד את העולם בשנת 2008 הבליט את הסיכונים הכרוכים במערכת הפנסיה והחריף את הוויכוח על מידת המעורבות הרצויה של הממשלה בהבטחת ההכנסה לאחר הפרישה. וחשוב לא פחות – המשבר מעיד על הצורך בפתרון מבני וסדור לטווח ארוך לבעיית האי-ודאות של הפנסיה התעסוקתית, ועל החשיבות בשיפור ההבנה והידע של הציבור ביחס להרכב ההשקעות של כספי הפנסיה. נושאים אלו יידונו בהמשך המחקר.